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Angela Merkel avant sa rencotnre avec Emmanuel Macron à Aix-la-Chapelle. ©Harald Lenuld-Picq
Si l’enjeu n’était pas l’avenir du continent européen, on pourrait rester indifférent face à la litanie mièvre des éditorialistes qui se sont félicités du « retour du couple franco-allemand » à l’occasion de la distribution des top jobs européens. Pourtant, les rapports ont rarement été aussi tendus entre les deux pays voisins qui s’écharpent sur tout et ne se font de cadeaux sur rien. Un signe de plus que loin d’être uniquement un espace de coopération pacifique, l’Union européenne est aussi un champ où se déploie la domination et la violence entre les États.
Emmanuel Macron serait-il plus lucide que François Hollande ? Il semblerait que ce soit le cas. Fort de sa culture du compromis et du consensus, son prédécesseur croyait fermement à l’idée qu’en faisant des concessions budgétaires et politiques à l’Allemagne, la France et les pays du Sud de l’Europe obtiendraient des avancées progressives en matière de solidarité budgétaire de la zone euro. En d’autres termes, l’apparatchik du PS pensait pouvoir faire payer l’opulent voisin à condition d’infliger la dose d’austérité budgétaire exigée pour être considéré comme un État « vertueux ». C’était mal connaître les voisins d’outre-Rhin, dont la logique n’est pas du tout celle du compromis, mais celle de la recherche de la « meilleure solution rationnelle », selon leur point de vue, il s’entend.
En arrivant au pouvoir, Emmanuel Macron a repris en public les arguments de son prédécesseur, affirmant que la stratégie de la France était d’améliorer sa compétitivité – par la dévaluation interne et la « flexibilisation » du marché du travail – et ses comptes publics – par l’austérité – afin de pouvoir négocier d’égal à égal avec l’Allemagne. Ces annonces ont ravi la presse allemande qui l’a un temps dépeint en héros de l’Europe. Voici que les cigales françaises allaient enfin devenir morales et se conformer aux « vrais principes », ceux des vertueux Allemands qui eux savent que « on ne dépense pas plus que ce que l’on gagne ». Facile quand on gagne au détriment des autres.
Pourtant, en privé, et dans les négociations inter-gouvernementales, la position de la France s’est progressivement et inéluctablement durcie, jusqu’à ce que le président français soit accusé d’être « anti-allemand » et « germanophobe » par Daniel Caspary, le chef de file des eurodéputés de la CDU, qui n’est pas n’importe qui. En cause ? Le fait d’avoir bloqué l’accession du très peu populaire et droitier Manfred Weber à la présidence de la Commission européenne. Outrecuidance ultime des acteurs clés de la puissance hégémonique en Europe : celle de se présenter comme victimes après avoir méthodiquement humilié les pays d’Europe du Sud dont les populations ont subi le racisme et le mépris d’une frange importante de la classe politique allemande. Comprenez, l’Allemagne contrôle la présidence de la Cour des comptes européenne, du Mécanisme européen de stabilité, de la Banque européenne d’investissement, ou encore le secrétariat général du Parlement européen, du Service européen d’action extérieure, mais ce n’est pas assez. L’intention française de rééquilibrer devient donc nécessairement germanophobe. Au cours de la confirmation d’Ursula Von der Leyen par le Parlement européen d’une courte majorité de neuf voix – grâce aux voix du M5S et du PiS polonais -, les parlementaires ont par ailleurs obtenu la tête du controversé Martin Selmayr, le très puissant secrétaire général de la Commission sous la présidence Juncker.
En réalité, le dernier chapitre des nominations n’est que l’aboutissement d’une longue montée en tension. Les dossiers où les deux États s’affrontent se multiplient et les points de vue semblent toujours plus divergents.
LE GRAND ÉCART SUR LE BREXIT
La gestion du Brexit est un cas éloquent d’opposition frontale entre la France et l’Allemagne, bien que celle-ci ne se soit manifestée que tardivement. Dans les coulisses des négociations, on sait depuis un an que la stratégie d’Emmanuel Macron est d’avoir la position la plus dure possible pour pousser le Royaume-Uni au No Deal. La France a donc été en première ligne pour défendre l’idée de l’indivisibilité des « quatre libertés » de l’Union européenne. Tout le tintamarre sur la frontière irlandaise et le backstop inséré dans l’accord a été méthodiquement étudié pour en faire un problème politique au Royaume-Uni, alors qu’on sait pertinemment que des solutions techniques existent pour gérer le cas de la frontière irlandaise qui ne concerne qu’un flux limité de marchandises. Il y a au moins trois raisons qui expliquent une telle rigidité : la volonté de faire « payer » chèrement tout départ de l’Union européenne ; le refus littéral de toute situation d’entre-deux qui paralyserait la marche en avant fédéraliste ; et l’idée qu’en écrasant les Anglais la France pourra exploiter la situation pour se tailler une place au soleil plus confortable.
De l’autre côté, l’Allemagne et les Pays-Bas se sont réveillés tardivement pour essayer de faire annuler le Brexit. La raison en est que l’Allemagne n’est plus réellement fédéraliste. C’est une puissance souverainiste qui cherche avant tout à préserver un statu quo qui lui profite. Dans tous les domaines, et en particulier en matière économique et monétaire, nos voisins refusent les concessions fédéralistes et cherchent à retarder le paiement des coûts nécessaires au maintien de leur position dominante. Un retrait brutal du Royaume-Uni est une menace pour les intérêts de la machine exportatrice rhénane, et pour les multiples relations financières offshore du paradis fiscal néerlandais.
Les sommets européens sur le Brexit ont donc vu s’affronter deux coalitions aux positions diamétralement opposées. La France, aidée de ses alliés, a tout fait pour empêcher les reports de la date de départ du Royaume-Uni, quitte à aller au No Deal, quand l’Allemagne et les Pays-Bas cherchaient à offrir un long délai au Royaume-Uni afin d’enterrer transitoirement la question et de pousser vers l’organisation d’un second référendum.
LES TENSIONS COMMERCIALES S’ACCROISSENT ET LA FRANCE REDEVIENT DISPENDIEUSE
La politique commerciale est l’autre pomme de discorde majeure entre les deux États. Les industriels allemands sont tétanisés par les menaces de Trump de mettre en place de sévères barrières tarifaires sur les importations d’automobiles européennes. L’Allemagne, qui a le plus grand excédent commercial au monde, devant la Chine, défend bec et ongles ses surplus, alors que les énormes déséquilibres des balances courantes mondiales alimentent le risque systémique et fragilisent excessivement les pays déficitaires. Nos voisins sont donc prêts à céder très facilement aux demandes américaines, notamment s’il s’agit de brader les intérêts français au passage. C’est la raison pour laquelle la France est le seul pays à s’être opposé en conseil AGRI à la réouverture des négociations commerciales avec les États-Unis au début du mois d’avril 2019. Même si le mandat de négociation évoquait un accord minimal et des lignes rouges, en particulier sur l’agriculture, de nombreux pays sont prêts à céder et à étendre les domaines de négociation. Par ailleurs, l’Allemagne met des bâtons dans les roues à la France sur les exportations d’armes à destination de l’Arabie Saoudite, qui représentent de juteux contrats pour l’industrie de la défense française. Bref, les positions en matière commerciale sont de plus en plus éloignées.
En Allemagne, on ne rigole pas avec la gestion « vertueuse » des comptes publics, entendue comme une obsession irrationnelle pour la règle des 3 % et du respect du pacte de stabilité, même si ce discours commence à être remis en cause au regard de la récession actuelle. Emmanuel Macron est donc rapidement redevenu une cigale auprès de l’opinion publique allemande après qu’il a annoncé en décembre 2018 plus de 10 milliards d’euros de mesures budgétaires pour répondre à la crise des gilets jaunes. La presse allemande s’est insurgée contre l’irresponsabilité française et la menace portée sur le respect des engagements budgétaires de la France. Pourtant, il ne s’agissait que d’un panier de mesures limité et principalement d’une accélération de dépenses déjà programmées pour les exercices budgétaires des prochaines années.
UNE ALLEMAGNE QUI FAIBLIT
Si ces divergences existaient déjà auparavant, la position de l’Allemagne après la crise de 2008-2009 était tellement dominante que les présidents français se sont systématiquement écrasés. L’affaire devient différente lorsque la croissance outre-Rhin n’est plus que de 0,5 % en 2019 et que la chancelière est en fin de course. Il est désormais acquis dans les consciences que le modèle de croissance extraverti de l’Allemagne est proche d’atteindre ses limites. Les infrastructures sont délabrées, le niveau d’investissement est faible, des tensions sur le marché du travail se manifestent et la population est particulièrement vieillissante. Même le FMI s’est récemment préoccupé du niveau des inégalités en Allemagne et recommande de muscler l’imposition sur le capital et les successions. L’attraction du capital humain étranger ne suffira pas à pallier ces défauts structurels du modèle allemand, d’autant plus que le défi de l’intégration reste un sujet politiquement brûlant. Par ailleurs, le système financier allemand est un colosse aux pieds d’argile, comme l’illustre le cas de la Deutsche Bank qui vient d’annoncer qu’elle allait sabrer dans un quart de ses effectifs pour se restructurer.
En raison des excédents commerciaux massifs qu’elle doit recycler, l’Allemagne a acquis d’énormes stocks d’actifs étrangers qui l’exposent aux vulnérabilités du système financier international. La position de débiteur peut se retourner en faiblesse, puisque la santé du système financier allemand dépend désormais de la santé des économies sur lesquelles il est exposé. C’est pourquoi les banques allemandes, par peur du risque politique, se sont rapidement débarrassées de leur exposition au système bancaire italien lorsque le gouvernement M5S-Lega a été formé en Italie. Cependant, comme l’illustrent les comptes TARGET2 de la BCE, dont on ne parle jamais en France mais qui défrayent régulièrement la chronique en Allemagne, la position de la Bundesbank est excédentaire de près de 1000 milliards d’euros d’actifs à l’égard des autres banques centrales de la zone euro. Cet excédent se forme en particulier à partir des positions de déficitaires nets de l’Italie et de l’Espagne, à hauteur de plusieurs centaines de milliards d’euros.
Bref, même en se murant derrière sa prétendue « vertu », l’Allemagne est d’autant plus vulnérable qu’elle a construit son modèle sur son extraversion. D’abord en se taillant des excédents au détriment des pays de la zone euro, ensuite, depuis 2012, au détriment du reste du monde et des pays émergents qui lui ont fourni de très bons clients. Cela implique néanmoins que toute dégradation de la position des partenaires de l’Allemagne finit nécessairement par impacter sa propre économie. Précisément, les menaces s’accumulent, en particulier en matière commerciale, notamment depuis l’arrivée au pouvoir de Donald Trump qui a réactivé les logiques protectionnistes.
LA STRATÉGIE D’EMMANUEL MACRON
C’est exactement le moment qu’a choisi Emmanuel Macron pour désarçonner un voisin qui doute. L’habileté du président de la République se manifeste en particulier dans les négociations intergouvernementales, c’est-à-dire au Conseil européen. Il a rallié à ses positions de nombreux chefs d’État, en particulier Pedro Sanchez, qui semble presque complètement aligné sur la position de son homologue français. Il en va de même pour Antonio Costa ou Charles Michel, futur président du Conseil. La seule erreur du président français aura été d’insulter précocement l’Italie qui, bon gré mal gré, reste alignée sur les positions françaises en matière de réforme de la zone euro et de création d’un budget européen.
Il faut reconnaître au président de la République un talent certain de négociateur. Grace à l’appui de ses soutiens, il n’hésite pas à avoir des positions très fermes. Il le fait d’autant plus qu’il porte celles-ci au nom d’un discours pro-européen, ce qui lui permet de neutraliser les critiques qui l’auraient dépeint en nationaliste, même si celles-ci ont fini par se manifester avec le récent procès en germanophobie qui lui a été fait. Voici l’heure du « et en même temps » au niveau européen. D’un côté, Emmanuel Macron clame son amour du projet européen contre les affreux populistes, de l’autre, il cherche à développer un modèle de souveraineté européenne en réalité calqué sur le modèle français de souveraineté afin de neutraliser la demande de protection contre les dégâts de la mondialisation. Fort de son héritage chevènementiste tiédit et de ses imitations gaulliennes, Emmanuel Macron voit l’Europe comme une France en grand.
Le résultat des négociations de la répartition des top jobs vient conforter cette stratégie. Sur quatre nominations, trois sont ouvertement favorables à Emmanuel Macron : Christine Lagarde à la BCE, qui en principe devrait maintenir la politique de Draghi ; le belge Charles Michel au Conseil ; et Josep Borrell comme haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères. La quatrième nomination, Ursula Van Der Leyen, est un coup de maître pour Emmanuel Macron. Considérée comme une mauvaise ministre de la défense allemande, elle est très impopulaire dans les rangs de la CDU. C’est un cadeau empoisonné à une Allemagne qui voulait absolument voir un ou une allemande à la tête de la Commission ou de la BCE. En proposant le nom de Van Der Leyen, Emmanuel Macron a paré aux critiques en germanophobie tout en écartant Manfred Weber. La future présidente de la Commission doit donc sa place au président français. Le choix d’abandonner la présidence de cette institution était particulièrement bien pensé, car elle est contrôlée par les Allemands et leurs alliés à tous les niveaux, des chefs d’unité jusqu’aux directions de service qui sont massivement trustées par du personnel favorable à l’Allemagne. Plutôt que de prendre une présidence symbolique sans contrôler la machine, il était plus raisonnable de sécuriser la politique monétaire de la BCE en y plaçant Christine Lagarde.
L’échec de Sylvie Goulard face aux parlementaires est le seul revers d’Emmanuel Macron du point de vue des nominations. Par excès d’orgueil, le président français aura humilié la France en prenant le risque de présenter une candidate mouillée dans des affaires.
ET MAINTENANT ?
Une fois qu’on a admis l’habileté du président français à manœuvrer, il faut aborder la réalité des perspectives possibles qui s’ouvrent pour le futur. Aussi respectable que puisse être la position fédéraliste, et malgré ce léger desserrage de l’étau allemand sur la construction européenne, on semble encore très loin de l’Europe voulue par Emmanuel Macron. Ce dernier a pris une douche froide au cours des négociations pour établir un « budget » européen. Celui-ci s’est transformé en « instrument budgétaire » piloté par la Commission pour « les réformes et l’amélioration de la compétitivité » des différents pays de la zone euro. Autant dire qu’il y aura nécessairement de la conditionnalité pour débloquer ces fonds qui seront seulement de 17 milliards d’euros sur sept ans, ce qui est un montant ridiculement faible. Les négociateurs français en sont conscients, mais se félicitent tout de même de la mise en place d’une micro-architecture budgétaire, avec l’idée que la stratégie des petits pas finira par se transformer en pas de géants en temps voulu. Cependant, à l’issue de ces négociations, les Pays-Bas ont mis un coup de froid en déclarant qu’il n’était pas question que cet instrument budgétaire soit de 17 milliards d’euros sur sept ans… Ce qui correspond à 2,4 milliards d’euros par an à répartir entre 19 pays. Plus grave, on en revient à la logique de contractualisation des réformes structurelles au cœur des programmes « d’aide » au cours de la crise de la zone euro.
Outre l’Allemagne, de nombreuses oppositions existent au projet français, comme l’illustre la formation de la nouvelle ligue hanséatique (forum qui rassemble Pays-Bas, l’Irlande, la Suède, le Danemark, la Suède, la Lituanie, la Lettonie et l’Estonie) pour contrer les demandes de transferts des pays d’Europe du Sud et de la France. Les pays de l’alliance de Visegrad sont de leur côté particulièrement méfiants à l’égard du processus d’intégration juridique et politique, comme le démontrent les sorties récurrentes des gouvernements polonais et hongrois sur les questions d’État de droit et d’immigration.
DES DÉFAILLANCES STRUCTURELLES QUI PERSISTENT
Pendant ce temps, aucun des défis auxquels l’Europe est confrontée ne reçoit de réponse à la hauteur des exigences, en particulier en matière économique. Emmanuel Macron connaît bien la critique de la zone euro, et notamment le phénomène d’eurodivergence. Il sait pertinemment qu’il n’est pas possible de maintenir une union monétaire sans transferts budgétaires, sauf à vouloir détruire les économies des pays qui ne font pas partie du cœur économique. En l’absence de politique budgétaire expansionniste au niveau européen, l’inflation restera très basse et les phénomènes déflationnistes continueront à menacer l’Europe d’une boucle de dette-déflation. Comme décrit par l’économiste Irving Fischer, et plus tard par Hayman Minsky, des économies où les agents sont fortement endettés, que cet endettement soit public ou privé, peuvent entrer dans un cycle déflationniste en raison de la ponction importante de la richesse publique et privée faite sur l’économie pour être affectée au remboursement des dettes. Ce poids du remboursement affaiblit la demande, ce qui produit des tendances désinflationnistes, voire déflationnistes. Le problème réside dans le fait que la déflation alourdit mécaniquement le poids des dettes qui deviennent d’autant plus difficile à rembourser. Ce type de boucle peut détruire une économie en quelques années en affaiblissant la demande et en provoquant en définitive des défauts de paiement qui grèvent les bilans des banques. C’est typiquement la situation dans laquelle sont l’Italie et la Grèce. Cela fait désormais plus de 20 ans que l’État italien génère des excédents budgétaires primaires et exerce donc une pression désinflationniste sur l’économie italienne. En d’autres termes, l’État italien est budgétairement excédentaire avant paiement des intérêts de la dette. La croissance italienne est en berne depuis l’entrée du pays dans l’euro qui a accru les pressions déflationnistes. Résultat, le secteur bancaire italien est miné de crédits pourris à cause des nombreux défauts de paiement des agents privés. Cela obère sa capacité à prêter et à financer l’économie. Ce pays est dans un cycle infernal qui menace l’existence même de la zone euro.
Pour parer cette menace, la BCE a fortement détendu la contrainte monétaire à partir de 2014 et du lancement des programmes de rachats d’actifs, aussi appelés Quantitative easing. Cette politique a eu pour effet de faire converger à la baisse les taux d’intérêt partout en Europe, et en particulier en Europe du Sud. Par le renouvellement progressif du stock de dettes, ces mesures font progressivement baisser le poids des intérêts de la dette sur les États et les agents privés. Cependant, elles n’ont pas suffi et les taux d’intérêt sont repartis à la hausse en Italie après les dernières élections. La polémique récente sur l’introduction d’une monnaie parallèle en Italie fait écho à la fragilité connue de la position italienne au sein de la zone euro.
Que peut faire Emmanuel Macron face à cette situation ? Il ne peut qu’acheter du temps, comme le dit si bien Wolfgang Streeck. En l’état, il peut au mieux maintenir l’existant et maquiller son impuissance par l’intégration forcée vers « l’Europe de la défense », qui sera présentée comme un progrès vers plus d’union politique. Malgré toute l’habileté du président français, la construction européenne fait preuve d’une grande inertie et, même avec une Allemagne pour le moment affaiblie, aucune réponse d’envergure ne peut être fournie aux problèmes structurels de la zone euro car le faire impliquerait des coûts politiques et budgétaires énormes pour tout le Nord de l’Europe. Devenir hégémonique sur une construction déjà en morceaux ne peut pas être un objectif politique. En attendant, il y a fort à parier que les rapports entre la France et l’Allemagne continuent à se tendre, et que cette tension révèle un peu plus crûment les défaillances du projet européen.